|
（一）妇女权益保护检察公益诉讼受案范围的类型化分析 通过对2022年11月最高检和全国妇联联合发布的典型案例以及地方检察机关的实践探索的类型化分析，可以发现，目前的案件范围聚焦在妇女劳动和社会保障权益、人身和人格权益保障、生命健康权益保障、农村妇女土地权益等财产权益保障这四个领域，基本涵盖了妇女平等权、发展权、人格权三大基本权益类型，检察机关不断深化细化妇女权益保障法第77条公益诉讼法定情形，并且出现了两起适用兜底条款的涉家庭暴力妇女生命健康权益保障公益诉讼的典型案例，主要履职方向是督促完善反家暴强制报告制度和社会支持制度等配套制度。但是目前的受理案件范围相对比较狭窄，一是缺乏对于妇女政治权利、文化教育权益、婚姻家庭权益等其他方向专门公益诉讼的探索。二是对于现有领域公益诉讼受案范围界限存在争议，比如，对于检察公益诉讼保护女性平等就业案件中，理论上对于诉前检察建议以及公益诉讼的监督范围是否包含抽象行政行为存有争议，除了招录机关作出的不同意原告报考本次公务员属于具体行政行为以外，对于招录机关招考公告是形式平等的抽象行政行为还是针对特定时间、特定人群的具体行政行为存在疑问。三是关于妇女权益保护公益诉讼的受案范围的融合。在制度创新过程中，检察机关在坚持服务大局、服务人民的基本原则的基础上，注意把握普遍性与特殊性、变与不变的辩证关系，实践中尝试对网络治理、文物和文化遗产保护、残疾人等特殊群体权益保护等公益诉讼新领域探索的重点领域予以联合保护，比如上海市松江区人民检察院通过行政公益诉讼促进多元主体保障残疾妇女平等就业权，上海市徐汇区人民检察院通过诉前检察建议加强对医疗美容行业合法诊疗和建立性骚扰管理制度的监管，同时保障妇女权益和消费者合法权益。 （二）妇女权益保护检察公益诉讼启动条件的具体化分析 当前对于妇女权益保护检察公益诉讼启动的一般条件理解和具体情形的适用还需进一步明确和规范，首先是如何解释“社会公共利益受损”，明确公益和私益之间的利益顺位，建立完善的公益私益诉讼衔接规则。比如在反家暴这一特殊领域妇女权益保障公益诉讼中，当事人因为“家丑不可外扬”“耻讼”心理以及维护家庭稳定或者子女健康成长等原因缺乏自愿意愿时，检察公益诉讼能否直接介入，通过民事公益诉讼程序予以解决？如何解决反家暴公益诉讼案件起诉难的问题？其次，如何理解“侵害妇女平等就业权益之平等权受损”“防治性骚扰措施合理性程度”“通过大众传播媒介及其他方式贬损妇女人格情形中手段及结果的涵射范围”等具体要件？并且要与民法典、刑法、劳动法、反家庭暴力法等法律法规在内的一整套保障男女平等和妇女权益的法律制度体系相适配，主动适应民法典婚姻家庭编及其司法解释（一）的变化，适应人格权编中的反性骚扰制度的建立，以及刑法修正案（九）中对收买被拐卖的妇女、儿童罪及将嫖宿幼女罪变强奸罪等重要罪名的修改这一系列重大立法变化。实践中，在运用法益衡量原理，实质性判断公益诉讼启动的必要性时，要处理好妇女权益保护公益诉讼与其他公益诉讼的关系，注意利益保护目标的一致性，实现利益保护合力的最大化，避免形式上复数的救济路径导致当事人因同一事件的重复救济和重复责难，以及形式上注重平等而忽略了社会婚姻家庭中的性别分工的事实造成实质上的不公正的不利后果。比如，在涉家事公益案件中，要处理好妇女权益与其他特殊群体权益的关系，构建联动维护妇女、儿童、老人、残疾人等群体合法利益的保护网；在反性别就业歧视案件中，要注意判别“年龄歧视”“性别歧视”存在的场域。 （三）妇女权益保护检察公益诉讼运行机制的有效性分析 通过考察妇女权益保障公益诉讼诉前、诉中、诉后多种治理手段的运用，可以发现，在诉前程序中，从线索来源上，妇女权益保障检察公益诉讼线索大部分为检察机关在办理相关的刑事及民事案件中发现，有一起典型案例的线索来源于“益心为公”检察云平台志愿者的反馈，充分体现了一体化工作机制对于凝聚公益诉讼合力、促进公益诉讼检察提质增效的功能发挥。其次，从治理问题看，典型案例中一是涉及对家庭暴力救济渠道僵化失灵的公益受损案件；二是涉及反家暴强制报告制度等反家暴治理机制碎片化，制度难以顺畅衔接出现“九龙治水”“多头管理”的困境；三是涉及侵犯残疾妇女平等就业权辖区内企业残疾人招聘制度漏洞；四是涉及侵犯孕产妇生育信息、整治低俗广告贬低损害妇女人格等新领域新业态侵犯妇女权益案件；五是涉及农村妇女土地承包经营权保护这一类特殊群体权益难以得到有效保障的情形，从诉源治理思路上充分体现了检察机关在公益诉讼中督促、协同的功能定位。最后，在诉前程序的具体运行机制上，妇女权益保障检察公益诉讼绝大多数通过圆桌会议、磋商、制发诉前检察建议及社会治理类检察建议等方式督促相关单位依法整治。在诉中程序中，对于理论界所呼吁的构建反性骚扰、反家暴等妇女权益保护领域公益诉讼的特殊的证据规则和独特的司法程序，在证据认定、证明标准、调查取证等作出有利于受害人的规定，目前在法律适用方面，最高人民法院《关于办理人身安全保护令案件适用法律若干问题的规定》明确了人身安全保护令案件的程序独立性，系统规定了人身保护令的申请、形式、管辖、条件、种类、措施、期限、送达、执行等内容；妇女权益保障法修订明确赋予了检察机关在妇女权益保障公益诉讼中的适格原告主体资格，同时规定了妇联等社会组织在协助救助方面的法律保障地位。在调查核实权运用方面，典型案例中，广东省清远市清城区人民检察院采取走访多个职能部门深入一线调查核实履职情况，上海市松江区人民检察院通过线下上门走访、线上调查核实的方式，跟进监督涉案企业及主管机关对于检察建议或提示函的落实情况，体现了在行政公益诉讼案件中，检察机关使用调查核实权的积极主动性不断增强，操作手段更加规范、公益受损事实认定更加精准、认定调查核实对象怠于履职的结论更加权威。在机制建设方面，检察机关正在积极探索立法执法司法衔接机制，推动地方立法先试先行、促进妇女保障体系落到实处，实践中各地检察机关与妇联组织通过建立线索移送、案件信息共享、联合调查等机制，加强涉案妇女权益的综合司法保护，积极构建反家暴法中强制帮助、强制报告、告诫、人身保护令等制度相衔接的法律救济渠道。在诉后程序中，妇女权益保障公益诉讼涉及类似于未成年人司法程序后续的社会支持体系，通过公开听证、联席会议、检察建议等方式，常态化“回头看”，做好公益诉讼起诉“后半篇文章”。同时不断深化诉源治理，检察机关对具体妇女权益公益的侵害转到对公益侵害危险的整治，督促当事人构建常态化监督评估机制，甚至修补制度漏洞，推动立法等长效机制的完善，实现全过程、跟进式监督。五、妇女权益保护检察公益诉讼的完善建议妇女权益保护检察公益诉讼是一个系统性问题，“妇女能顶半边天”，对妇女群体权益的重视和维护程度能够充分展现国家的人权保障力度与文明建设水平，检察机关要优化妇女权益保护检察公益诉讼的制度配置，充分发挥特定领域公益诉讼的示范效应、协同效应，溢出效应，始终坚持双赢多赢共赢的多元主体协同治理路径，不断推进建立健全妇女权益保护综合司法保护机制。 （一）基于社会性别平等理念，细化落实相关法律 鉴于妇女权益保障公益诉讼处于新阶段，理论创新和制度创新主要集中在对具体受案范围开展妇女权益保障公益诉讼的必要性可行性分析、对克服制度运行障碍的单一对策举措分析，缺乏综合性、系统性的制度研究，基础理论研究的广度和深度相对比较薄弱。因此，有必要加强对将妇女权益纳入公益诉讼实质性因素的挖掘。原因在于从制度逻辑上，群体性利益受损不当然对应立法层面加强对特定群体的公益诉讼保障。社会性别平等理论视角能够说明两性在参与国家政治、经济和文化生活中，应平等承担义务行使权利、平等面对机遇和困难、平等共享社会发展成果，不应因生理不同受到歧视，从而可以解释提高妇女的社会地位、缩小公共政策中的性别差距、推进男女平等基本国策的价值取向。从反面论证看，凡是能够纳入公共利益的妇女权益问题，皆与性别歧视有关，换句话说，这类行为只要根源于男女不平等或构成对妇女基于性别的歧视，就可能成为公益诉讼的追诉对象。因此，检察机关作为法律监督机关，要细化落实妇女权益保障法等相关法律规定，确保法律正确统一实施，通过公益诉讼、支持起诉、检察建议等抓手，倡导性别平等意识，持续加大法治宣传的力度，畅通社会公众发现报告性别歧视等侵犯妇女合法权益案件线索的渠道，通过定期发布典型案例、制作法治宣传片等方式以案释法，促进在全社会形成保护妇女权益的共识，预防并震慑侵犯妇女公共利益事件的发生，着力破除妇女生育权、平等就业权、婚姻继承权等方面的制度漏洞和隐形壁垒。 （二）聚焦妇女权益保障重点领域，积极探索案件来源 前文已述，对妇女的社会性别歧视都有损害妇女群体公共利益的潜在可能。随着妇女权益保障法的不断完善，公益诉讼领域“4+N”多元拓展，检察机关在法定领域和重点领域的案件覆盖面不断拓宽，对涉及妇女在医疗保健和健康检查、公共设施配建、生育服务保障、预防和处置性骚扰、消除就业歧视等诸多方面，对妇女提供特殊保护，及时发出检察建议，督促行政监管机关积极履行职责，提供多元化检察监督，有效维护妇女群体性权益。但是在一些隐蔽性和专业性强的新领域案件上仍存在短板，比如家暴、歧视等行为由于发生场所隐蔽、证据固定困难、发生原因复杂，导致民事起诉程序启动困难。还有在利用黑灰产业链等手段侵犯妇女个人信息及隐私、侮辱诽谤妇女的网络暴力行为、网络性骚扰或隔空猥亵妇女、针对妇女群体实施信息网络诈骗等领域，未能有效打开局面。从中也可以看出，对妇女权益保障领域的救济在私法渠道和公法渠道存在共通之处，也都面临着一些制度运行的梗阻，在机制构建上或诉讼策略上，不能完全割裂妇女权益保障公益诉讼和私益诉讼，而应当构建两诉融合的利益保护体系。检察机关聚焦重点领域，优化妇女权益保障检察公益诉讼启动流程，可以从五个方面着力：一是加强联动机制建设。与妇联、工会及其他社会组织、相关政府部门、村居委会等单位建立公益诉讼协作机制，也可以强化与家庭暴力强制报告责任主体的衔接配合，从而扩大公益诉讼“朋友圈”，实现维护妇女公益的“最大公约数”。二是积极引入社会多元力量。比如上海市青浦区人民检察院在全国首创未成年人检察公益诉讼观察员制度，将线索移送主体从组织拓展到个人，形成由点及面的全方位线索移送机制，未来可以探索适用在妇女权益保护领域，鼓励人大代表、政协委员、人民监督员、妇女儿童志愿者提供案件线索。三是搭建动态监管网络。创新案件内部线索移送研判机制，建立健全妇女权益损害案件刑事、民事、行政一体化办案机制，组建侵犯妇女权益保护专业化办案团队，积极维护妇女社会性别平等利益。四是规范调查核实启动，提高检察建议质效。不仅要加强妇女权益保护领域专家智慧借助，增强检察建议和调查取证专业性，还要在程序运行中坚持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，在立案前初查、诉前调查核实阶段，确立“公共利益受损”不同程度的证据证明标准，充分发挥调查核实和诉前检察建议在程序控制和诉讼分流中的作用。五是积极对接纠纷矛盾多元化解机制，由于公共利益属于规范性构成要件要素，损害价值判断需要参考社会一般人的经验视角，妇女权益保障也是人民群众切身感受到的领域，因此将检察听证制度嵌入妇女权益保障领域公益诉讼全流程，在诉前调查、诉前磋商、提起诉讼、跟进监督中适用，具有容许性和发展潜力。 （三）依据妇女权益主体特殊性，促进案件类型化 妇女权益保障法明确规定“保障妇女的合法权益，促进男女平等和妇女全面发展”立法目的，在制度架构中确立了反对一切性别歧视原则，政府主导多机构合作原则，妇女权益特殊保护原则，惩戒与教育、保护与修复双结合等基本原则，其中第7条关于鼓励妇女自尊自信自立自强、依法维护权益履行义务的规定，体现出促进妇女权益保障从“形式平等”走向“实质平等”，在促进两性平等又避免身份冲突的立法智慧，既是一部人权保障法，也是一部集实体法规范、程序法规范、民事法规范、行政法规范、刑事法规范于一体的社会法、特别法。目前对于妇女权益领域的公益诉讼研究重点难点集中在妇女权益保障法第77条列举的四种具体情形和兜底条款的理解适用上，检察机关主要通过公布典型案例、司法解释和指导意见的方式，将具有普遍性、侵害妇女合法权益、危害公共利益的案件类型解读后指导基层检察院实践，检察机关在准确理解适用有关法律规定、突出公益诉讼办案重点的同时，也要积极稳妥探索“其他严重侵害妇女权益的情形”，从人身性、群体性和示范性三方面考察公共利益受损，在个人权益受损的基础上综合考量妇女群体保障性和危害社会后果。在兜底条款的具体适用规则上，要注意审视与妇女权益保障法价值取向是否一致，防止造成错误实施；要重点关注涉案主体保障妇女合法权益的公共责任是否有效履行，着重审查行政机关是否履行监督职责，为妇女依法行使权利提供必要条件；提起行政公益诉讼对象是否明确，防止造成无人实施；诉前检察建议提出的措施手段是否有效，与其他法律的彼此衔接是否密切，防止造成无效实施；保护的利益需求是否符合妇女群体需求，防止造成无感实施；规定与中国传统文化习惯是否适应，防止造成走样实施等。比如反家暴公益诉讼实践中，检察机关没有贸然直接介入妇女私益诉讼，而是通过针对公安机关监管缺失、人民法院裁定的人身安全保护令执行不力等情形，督促公安、法院、司法、妇联、民政、教育等单位积极制发家庭暴力告诫书、履行强制报告义务，强化人身保护令执行，给予行政或刑事处罚措施，畅通妇女群体救济途径。 （四）构建多元共治的妇女权益保护治理机构，加强执法队伍建设 多元共治视域下妇女权益保障的路径创新应包括建立性别平等评估机制，性别统计制度，男女平等基本国策宣传教育制度，妇女在政治、经济、文化和社会、家庭等领域全方位法治化的权益保障机制，贫困妇女关爱机制，多层次和网络化的司法救助和支持起诉保护体系，专业化的妇女工作人才体系，形成预防、救助、惩治一体化的妇女权益保障体系。检察机关在长效机制的建设上，一是要完善妇女权益保护协作机制，与妇联等其他社会治理协同主体开展广泛合作，可以通过建立专业化工作委员会、制定定期会商与联络员制度、完善涉及妇女权益案件跟踪回访机制、加强检察机关对妇联维权服务的支持保障与人员交流等，最大限度整合各自优势、发挥治理合力，推动形成多元主体共同维护妇女公共利益的工作格局。二是完善妇女权益保障预防机制，通过诉前检察建议、法治宣传、信息通报等方式，推动案件当事人主动整改。三是完善妇女权益保障处置机制，检察机关可以参考未成年人公益诉讼积累的丰富经验，建立具有特色的妇女权益保障司法程序和后续的社会体系支持，进一步规范检察机关办案流程，通过设立妇女维权办公室，与医院和公安建立一站式取证工作室，严厉打击侵害妇女权益类案件，加强公益诉讼和支持起诉制度衔接，对生活困难妇女群体依法开展司法救助，建立妇女权益保障领域案件受害人心理疏导机制，多措并举提升维护妇女权益能力。三是要完善妇女权益保护队伍建设，公益诉讼涉及法律法规庞大复杂，对干警的学习、领悟能力要求较高；建议跟进、起诉支持等关键工作需要常态化和行政机关、法院等外单位跟进联络，对干警的协调沟通、化解矛盾能力要求较高。妇女权益保障领域公益诉讼案件办理要以“高质效办好每一个案件”为指引，在新领域的创新探索上充分发挥典型示范经验引领作用，加强对新领域、新理论、新方法的学习研讨，以“培训+办案+研讨”，提升队伍整体效能，通过团队式学习培训，提升干警专业素养；通过案例式培塑实践，练出战斗力；通过理论研究推动，打造活字典，培养新领域公益诉讼“专办+专研”人才，打造公益诉讼品牌研究高地。
往期精彩回顾 张庆立｜公安机关强制隔离戒毒所检察监督机制构建 宁晋｜电子监控辅助羁押替代性措施的改进必要性和具体举措 罗楠｜在线诉讼的理论困境与反思 张瑞｜中国共产党妇女权益保护的实践探索与当代启示 周慧｜中国共产党妇女权益保护的法治探索及其对检察履职的当代启示 张力捷｜中国共产党妇女权益保护的探索与实践 上海市法学会官网 (责任编辑：) |
